用好“制度的笼子”管好PPP咨询机构

刘文强

规范将是2017年PPP模式发展的主基调。《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》将自5月1日起施行。笔者认为，此举将有利于将咨询机构关进“制度的笼子”，促使其更好地发挥应有的作用，促进PPP模式规范发展。

充分认识咨询机构重要性

PPP模式是一项复杂的、涉及多专业、影响深远的工作，在实施过程中必须借助咨询机构来完成。原因有三个方面：一是PPP项目多为公共服务项目且涉及资金量大，作为民生工程更需要专业的辅导，以保证项目安全顺利运行。二是过程复杂，从项目遴选、实施方案编制、合同体系签订到项目运营、移交等，每个阶段都需要有专业人员进行前期调研，谨慎实施，过程中涉及法律、技术、金融等多个行业；行业之间既要独立完成相关程序，又要互相配合、互相兼顾、通力合作，才能做到数据详实、程序完整、决策无误。在项目实施前，对项目运营模式、风险分配、利润分成等都要有一个科学合理的划分。在实施过程中，有可能因为一个小小的瑕疵，就会在后期运营中产生很大的问题，甚至造成项目的失败。三是PPP项目政府主管部门和社会资本方专业知识不足，尤其是基层PPP项目主管部门，专业知识更为缺乏。有的没有组织过专业培训，只是对相关法规、条文进行了学习。因此，咨询机构的介入尤为必要。专业咨询机构对项目的辅导过程，对基层人员而言也是一次很好的学习机会。

正视咨询机构出现的问题

经过近几年的发展，咨询机构如雨后春笋，一片蓬勃。在发展过程中也显现出一些问题。

一是咨询机构水平参差不齐，专业人员严重缺乏。近几年，PPP项目增加迅速，而咨询机构大部分是新成立或转行的，经验不足，专业人员严重缺乏，咨询机构咨询服务还在探索完善阶段。即使有些成立较早的咨询机构，由于业务量急剧膨胀，也出现了后续人员断层现象，甚至部分咨询机构让刚毕业的学生做PPP项目负责人，拿着以往的业绩四处宣传，这样编制出的项目方案质量是难以保证的。

二是部分咨询机构是由招标代理公司转变而来，或者两者兼顾，业务进行了延伸，但服务理念没有转变，还停留在招标代理理念中，对PPP知识系统学习不够，创新意识淡薄，公司专业素质提升缓慢，动力不足，辅导的项目质量堪忧。

三是个别咨询机构明显受到利益驱动，拿到项目后不把主要精力用在PPP模式的社会性和公益性上，而是一味迎合甲方，为了追求用时更短，流程更少，融资更快的目的，借PPP模式的不完善和无咨询机构约束机制，钻制度的漏洞，出现了一些低质量PPP项目、伪PPP项目，如项目方案无运营要求、保底承诺、明股实债等。从而，也使原本对PPP模式了解不多的基层单位，更加无所适从。

建章立制规范化管理

没有制度的约束，咨询机构自身实力的提高外部缺乏压力，内部缺乏动力。咨询机构走向专业化、规范化，必须有统一的考核、惩治和退出机制。

《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》的出台既便于咨询机构业务提升，又有利于项目主体根据项目性质选择相应咨询机构。

在此基础上，笔者建议建立咨询机构承接PPP项目主要负责人和经办人质量评价制度，对服务质量差，方案、论证数据偏差大等问题，计入个人不良信息，不良业绩，造成重大损失的追究法律责任。让咨询机构和负责人不敢肆意妄为，用心做好每一项服务。

此外，笔者还建议建立PPP项目落地前专家评审制度。PPP项目涉及资金大，后期如果项目失败，对当地政府和社会资本将造成巨大损失，所以有必要在项目落地前，对所有的前期PPP资料进行一次全方位的专家审核，不达标的PPP项目资料必须完善，待专家评审通过后，才能进行招投标活动。这样避免PPP项目因质量过低，程序不完整，数据偏差大等原因，造成后期运营失败。

PPP模式是国家供给侧结构性改革的重要组成部分，是倒逼政府由“运动员”转变为“裁判员”的重要手段，是“专业的人干专业的事”的重要体现。咨询机构是推动PPP模式健康发展的重要组成部分。只有PPP模式程序不断完善，项目质量不断提高，特别是项目运营逐步规范、优质高效，才能实现整体目标。因此，把咨询机构关进“制度的笼子”，才能有利于促使其更好发挥应有的作用。

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